Tarihsel perspektiF İÇİnde tüRKİYE'de merkezi YÖnetim-yerel yönetiM İLİŞKİSİ


sayfa1/4
e.ogren-sen.com > Ekonomi > Evraklar
  1   2   3   4
TARİHSEL PERSPEKTİF İÇİNDE TÜRKİYE'DE MERKEZİ YÖNETİM-YEREL YÖNETİM İLİŞKİSİ

Melih Ersoy

GİRİŞ
Bu çalışmanın amacı Türkiye'de, merkezi ve yerel yönetimler arasındaki ilişkiyi değişik boyutları ile tarihsel bir perspektif içinde okuyucuya sunmaktır. Bu çerçevede konu 3 ana başlık altında toplanmıştır. Bunlar sırası ile ; a) politik ve idari düzeyde, b) mali politikalar düzeyinde ve c) kent planlamasına ilişkin yasal ve kurumsal çerçevenin oluşumu düzeyinde; merkezi ve yerel yönetimler arasındaki ilişkilerin tarihsel gelişimidir
Türkiye'de kentsel gelişmelerin modern anlamda belediyeler olarak örgütlenmesi l9.yy ortalarına dek iner. Bu makalede anılan yaklaşık 150 yıllık tarihsel geçmişin belirgin bir eğilimini ana tema olarak işlemeyi uygun gördük. Bu eğilim; merkezi yönetimle, yerel yönetimler arasındaki ilişkinin bu 1.5 asırlık dönemde, farklı yoğunluk ve biçimlerde de olsa,merkeziyetci,otoriter ve paternalist niteliğini koruduğu biçiminde özetlenebilir.
Bu çalışmada, yerel yönetimle merkezi yönetim arasındaki vesayet ilişkisinin yapısal bir ilişki olduğunu ileri süren görüşümüzün normatif bir değerlendirmesini yapmaktan çok, her alanda liberal politikalar izlediğini savunan mevcut yönetimin 8 yıllık iktidarları döneminde bu mekanizmayı ne ölçüde değiştirebildiğini inceleyeceğiz.
İDARİ VE POLİTİK DÜZEYDE MERKEZİ VE YEREL YÖNETİM İLİŞKİSİ
Osmanlı Imparatorluğu döneminde ilk ciddi reform hareketi Yeniçeri Ocağının kaldırılması (1826) ise de,toplum hayatının ve yönetim sisteminin yeniden örgütlenmesi, modernleştirilmesi yönündeki ilk girişimler 1839'da Tanzimat Fermanı'nın ilanı ile başlar. Bu düzenleme, ulusal birliğin sağlandığı Batı Avrupa ülkelerinde liberal tepkilerin merkezi otoritelere karşı önemli başarılar elde ettiği, orta ve doğu Avrupa ülkelerinde ise ulusal birliğin sağlanması yönünde yoğun mücadelelerin verildiği bir döneme rastlar. Osmanlı yöneticileri Tanzimat Fermanı ile bir yandan dış devletlerin Imparatorluktaki etnik unsurların siyasal katılımı ve giderek bu bölgelere adem-i merkeziyetçi özerk statüler tanınması yönünde yaptıkları

baskıları hafifletmeyi, diğer yandan da merkezi yönetimin egemenliğini sağlamlaştırmayi amaçlamışlardır. Diğer bir deyişle, bu önemde yerel yönetimlerin kurumlaştırılması girişimleri, yerel demokrasinin geliştirilmesi amacından çok "vergilerin düzenli ve hakça toplanması, hizmetlerin iyi götürülmesi, asayişin ve ekonomik gücün yerleşmesi" gibi yollarla Imparatorluğun bütünlüğünü korumaya yönelik çabalardan sayılmalıdır.(Ortaylı,1978) (1)
Tanzimat öncesi dönemde, Osmanlı kentlerindedevlet, belediye işlerini tebaasına bırakmıştı. Bu dönemin önemli kurumları kadılık ve vakıflardı. Kadılar merkezi yönetimce atanan ve kentin yönetimi ile ilgili olarak tüm gücü ellerinde tutan kişilerdi. Vakıflar ise kentlerin sosyal ve teknik altyapılarını gerçekleştirir ve işletirlerdi. Su, kanalizasyon, temizlik v.b. hizmetler ise bazı gruplar ve halk tarafından yerine getirilirdi.(Ortaylı,1974).
Yeniçeriliğin kaldırılmasından sonra kadıların ellerinden alınan belediye görevleri olağanüstü yetkili "ihtisab nazırları"na verildi. Ancak, bu dönemde vakıfların mali gücünü yitirmesi ve tüm kent düzeninin korunması amacı ile kurulan Ihtisab Nezaretinin kent sorunlarını çözmekte yetersiz kalması üzerine 1854 yılında bu Bakanlık lağvedilerek Istanbul Şehremenati ve Şehir Meclisi kuruldu.
Şehremini,Babıalinin seçimi ve padişahın iradesiyle tayin ediliyordu. Şehir Meclisi Istanbul'da oturan her sınıf Osmanlı uyruklulardan ve saygın, güvenilir esnaftan atanacak üyelerden kuruluydu. Bu yeni kurulan şehremenati kentin sorunlarının çözümünde hiçbir etkinlik gösteremedi ve bir seneden az yaşayabildi.
1857 yılında Istanbul 14 belediye dairesine ayrılmış, ancak uygulamanın şimdilik Beyoğlu-Galata bölgesi belediye dairesinde başlatılması kararlaştırılmıştı. Bu dairenin başkanı ve meclisi,merkezi hükümetçe atanmaktaydı. Meclis üyelerinin ve meclise katılan ve müşavir denilen yabancı uyrukluların işbaşına gelebilmeleri için belirli bir sınırın üzerinde mal varlığı şartı aranıyordu.
1869'da belediye teşkilatının tüm Istanbul'a yayılması kararlaştırıldı. Buna göre 14 belediye dairesine ayrılan Istanbul'da her belediye dairesinin bir başkanı ile bir meclisi bulunacaktı. Meclis Üyeleri yerel halk tarafından 2 yıl süre ile seçiliyor; Daire Başkanı ise meclis üyeleri arasından hükümet tarafından atanıyordu. Bütün belediye dairelerinin üzerinde yeralan Şehreminliği teşkilatınınŞehreminive Şehremaneti meclis üyeleri de hükümet tarafından tayin edilmekteydi.
1876'da 1.Meşrutiyetin ilanından sonra toplanan Millet Meclisinde biri Istanbul, diğeri vilayetler için iki ayrı kanun tasarısı kabul edilmiştir. 1876 Anayasası yerel meclislerin seçimle oluşmasını belirlemesine rağmen çıkartılan yasa ile eski belediye örgütü olduğu gibi korunmuştur. Vilayet Belediye Yasası'na göre he kent ve kasabada tüzel kişiliği olan birer belediye örgütü kurulacak, Meclis üyelerini halk seçecek, belediye başkanı da bu üyeler arasından hükümetçe atanacaktı.
Özetle, 19.y.y'ın belediyesi Ortaylı'nın ifadesi ile "merkezin ağır vesayeti altında eksik kadrolar ile gerçekleştiremediği hizmetlerden dolayı kişiliksiz bir örgüt olarak gelişmektedir... Osmanlı belediyesi otoriter bir merkeziyetçiliğin filizlendiği dönemde, o sistemin ayrılmaz bir parçası olarak doğmuştur...Ülkemizde mahalli idareler üzerindeki merkeziyetçi, baskı bu nedenle bir gelenek halini almıştır."(Ortaylı,1978:22-23).
1.Dünya Savaşından müttefikleriyle birlikte yenik düşen Osmanlı Imparatorluğunun Batılı emperyalist ülkelerce hazırlanan bir plan çerçevesinde parçalanmasının kararlaştırıldığı Sevr Anlaşması, ülkede yeni bir direnişle karşılaşmış; Mustafa Kemal'in önderliğinde milli kurtuluş hareketi örgütlenerek Istanbul hükümetinden bağımsız bir Meclisi,1920'de Ankara'da toplamıştır. Bu ulusal savaş koşullarında hazırlanan 1921 Anayasası, 1876 Anayasasından farklı olarak, yerel yönetimleri geniş bir özerklik temeli üzerine düzenlemiştir. Buna göre, il düzeyinde yerel yönetimler olan il özel idareleri,özerkliği ve tüzel kişiliği olan kuruluşlar olacaktı. Il genel meclisleri yerine "Vilayet Şuraları" oluşturulacak ve şura başkanını kendisi seçecekti. Il özel idaresinin yürütme görevi, seçilen başkan ve idare heyetine tevdi edilecekti.(Gözübüyük,1967:6). Bu Anayasa'ya göre birkaç köyün oluşturacağı bucaklar,yerel yönetim birimleri haline getirilecek ve halkın seçtiği yöneticilerce idare edilecekti.
Türkiye tarihinin yerel yönetimlere geniş özerklik veren, bu anlamda en demokratik düzenlemeyi öngören 1921 Anayasası, savaşın bitmesi ve Cumhuriyet'in kurulması ile

1924'de hazırlanan yeni Anayasa ile yürürlükten kalktı.
Cumhuriyetin ilanı ve Ankara'nın başkent olması ile imar ve belediyecilik konularında öncelik ve ağırlık Ankara kentine verildi.(2) 1924'de çıkartılan bir yasa ile Ankara'da Istanbul'dakine benzer bir belediye düzeni oluşturuldu. Buna göre Belediye Başkanı ve Belediye Meclisi üyeleri merkezi yönetimce atanacaktı. Belediye bütçesini onaylama, kadro ve maaşları belirleme yetkisi Içişleri Bakanlığına verilmişti. Belediye Meçlisi, kendilerine verilen görevleri aştığı takdirde merkezi yönetimce feshedilebiliyordu.
1928'lere gelindiğinde mevcutyapısıyla Belediye'nin Ankara'nın imarını yönetemeyeceği anlaşılmış, bunun üzerine geniş yetkilerle donatılmış Ankara Şehri Imar Müdürlüğü kurulmuştur. Bakanlar Kurulunca seçilen üyelerden oluşan bu kurum Belediye'ye değil, merkezi yönetime; Içişleri Bakanlığına bağlı ve ona karşı sorumlu idi.
Özetle, Cumhuriyet'in ilk yılları ekonomide izlenen liberal yaklaşıma karşılık yönetimde koyu bir merkeziyetçiliğin egemen olduğu bir dönemdir. Ancak, Keleş'in belirttiği gibi bu durum olağan karşılanmaktadır; çünkü bağımsızlığını yeni kazanmış ülkelerde "merkezi yönetimin, bir başka deyişle devletin varlığının ve gücünün" ön plana çıkartılması ulusal birliğin sağlanması için zorunludur.(Keleş,1988:292).
1930-1944 dönemi tek parti iktidarının ve devletçi uygulamaların egemen olduğu yılları kapsar. 1930 yılında çıkartılan Belediyeler Yasası ile daha önceki ilgili yasalar yürürlükten kaldırıldı. Yeni yasa -Ankara ve Istanbul dışında- tüm belediyeler arasında eşitlik getiriyordu. Ankara ve Istanbul'da belediye başkanlığı ile Valilik birleştirilerek merkezi otoritenin mutlak denetim ve etkinliği alanına sokuluyordu. Diğer belediyeler için tek dereceli seçim ilkesi getirilmiş olmasına karşın merkezi yönetim gerek belediyelerin aldığı kararlar ve gerekse de karar organları üzerinde güçlü bir denetim mekanizması geliştirmişti.(Tekeli,1978:53).
Çok partili döneme geçilen 2.Dünya Savaşı sonrası dönemde, Ankara ve Istanbul için getirilen ayrıcalıklı durumun sona erdirilmesinden başka önemli bir değişiklik yapılmamıştır.

Belediye Meclislerince seçilen başkanların,Içişleri Bakanlığı ve Valilikçe onanması, gerekli görülen durumlarda doğrudan merkezi yönetim tarafından atama yapılması gibi antidemokratik hükümler yürürlükte kalmaya devam etmiştir. Diğer bir deyişle, çok partili yaşama geçiş yerel yönetim- merkezi yönetim ilişkisine yansımamış, belediyeleri merkezi yönetimin taşra örgütü olarak görme eğilimi devam etmiştir.(Keleş,1988:292).
27 Mayıs 1960 darbesi ve bunu izleyen 1961 Anayasası'nın kabulu ile demokratik hak ve özgürlüklerin kapsamı genişletilmiş ve yürütmenin gücünün özerk kurumlar yolu ile denetlenmesi ilkesi benimsenmiştir. Bu çerçevede Belediye yasasının yeni anayasa ile çelişen maddelerinde değişiklikler yapılmıştır. Buna göre, belediye başkanlarının seçiminde tek dereceli çoğunluk yöntemi getirilmiş, böylece, görevini doğrudan halktan alacak başkanların daha güçlü olacağı düşünülmüştür. Ancak, Belediye Meclislerinin denetim yetkisi genişletilerek bu yetkinin kötüye kullanılmasının önlenmesi düşünülmüştür.(Tekeli,1978:191).
Diğer bir demokratik yenilik belediye başkanlarının seçiminin Vali, ya da Cumhurbaşkanı tarafından onaylanacağı kuralı yürürlüğünü kaybetmiştir. 1961 Anayasası seçimle oluşan yerel yönetim organlarının organlık sıfatını kazanma ve yitirmeleri konusundaki denetimin ancak "yargı yolu ile" çözülebileceği ilkesini de getirmiştir.
Özetle, görece de olsa belediyeler üzerindeki merkezi yönetim denetiminin azalması bu dönemdeki demokratik içeriği yüklü yeni yasal düzenlemelerin bir uzantısı olarak yorumlanmalıdır. Ancak, bu göreceli durumu fazla da abartmamak gerekir. Bu dönemde de Türkiye'de yerel yönetimler üzerinde kapsamlı bir vesayet denetimi -idari ve mali açıdan- uygulanmaktadır. Genel idare yerel yönetim birimlerinin merkeze sıkı bir şekilde bağlı kalmasına taraftar olmuştur.(Aktan,1970).

"1980 askeri müdahelesi, ülkedeki bütün demokratik kuruluşların, 'demokrasiyi yok etmekte', farklı oranlarda da olsa, birleşerek, çok partili demokrasinin yerine totaliter bir sosyalist düzenin konmasına yönelmiş oldukları inancı ile yapılmıştır."(Keleş,1988:295). Bu temel fikir, 1980 yılına dek kazanılmış tüm demokratik hak ve özgürlüklerin ve kurumlarının bir çırpıda ortadan kaldırılması ve güçlü bir devletin, merkezi yönetimin oluşturulması ile sonuçlandı. Hazırlanan yeni Anayasa ile, birçok temel hak ve özgürlüklerin yanısıra yerel yönetim- merkezi yönetim ilişkisinde de kısmi gerileme sağlandı. Nitekim, yeni Anayasa ile görevleriyle ilgili bir suç nedeniyle hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan yerel yönetim organları veya bu organların üyelerinin,Içişleri Bakanı tarafından kesin hükme kadar görevlerinden uzaklaştırma yetkisi tanınmıştır. Partizanca uygulamalara son derece açık olan bu hüküm, merkezi ve yerel yönetimlerin farklı siyasi partilerin iktidarında olduğu 1989 sonrasında amacı dışında yoğun bir uygulama alanı bulmuştur.
1983 sonlarında iktidara gelen yeni yönetim temel felsefesinin liberalleşme, özelleştirme ve demokratikleşme ilkelerinden kaynaklandığını ilan ediyor ve bu çerçevede önemli yasal düzenlemeler getirme vaadinde bulunuyordu.Buna göre yerel yönetimler güçlendirilecek, merkeziyetçi eğilimlere son verilecektir. Bu güne gelinceye kadar Cumhuriyet'in ilanından sonra geçen 60 yıllık dönem içinde imar yasalarında, imar planlarının belediye meclislerince kabul edildikten sonra Bakanlığın onayı ile yürürlüğe gireceği hükmü vardı. Bu onay bir vesayet denetimi görünümünde olup, gerçekte ise, sıradüzene dayalı bir yönetimsel denetimdi. Çünkü Bakanlığın, onay için gelen planları değiştirerek onaylama yetkisi vardı. Bu durumda kent planlaması açısından bağımsız yerel yönetimlerden söz edilemezdi.(Yücel,1990:165).
Merkezi yönetimin bu yetkileri 1972 yılında yürürlüğegiren 1605 sayılı yasa ve 1975 yılında çıkan ek maddelerle daha da arttırılmış, bu tarihe kadar belediye meclislerince hazırlanıp onanan imar programlarının I.I.B.'nca onanması hükme bağlanmıştır. Yine bu yasa ile I.I.B. gerek gördüğü hallerde ilgili belediyelere danışmadan metropoliten planlar veya imar ve yerleşme planlarının tamamını veya bir kısmını yapmaya yetkili kılınmıştır. (Vardar,1978:69).
1985 yılında yürürlüğe giren ve yen yönetim tarafından hazırlanan imar yasası, belediye ve mücavir alan sınırları içindeki yerlerde imar planlarının belediyeler tarafından yaptırılıp onanacağını, bunun dışındaki yerlerde planların valilikler ve ilgililerince yaptırılacağını ve merkezi yönetim tarafından onaylanacağını öngörmektedir. Ancak bu yetki sınırsız değildir. Hazırlanacak nazım ve uygulama planlarının -varsa- merkezi yönetimce hazırlanan bölgeveya çevre düzeni planlarına uymak zorunluluğu vardır. Böylece yerel planlarla,üst düzey planlar arasında eşgüdümün sağlanması amaçlanmaktadır. Merkezin bu anlamda idari vesayet yetkisini kullanması yerinden yönetim ilkesine aykırı değildir. (Yücel,1990:165).
1982 tarihli T.C. Anayasasına göre yönetim bir bütün oluşturur ve merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkesine dayanır. Merkezi yönetim taşra kuruluşları olarak illere, illerde deaşamalı alt bölümlere ayrılır. Ilyönetimiyetki genişliği esasına dayanır. Merkezi yönetim gerekirse, yerel yönetimlerin yerine geçerek, onlar adına kararlar alabilir. Bağımsız yerel yönetimler ise, yerinden yönetim esasına uygun olarak çalışırlar; merkezi yönetimden bağımsız olarak kararlar alır ve uygularlar. Merkezi yönetim yerel yönetimler üzerinde ancak vesayete dayalı yönetimsel denetim yetkisini kullanabilir. Bu denetimde merkezi yönetim yerel yönetimlerin kararlarını onaylar, bozar ve uygulamalarını erteleyebilir. Ancak hiçbir zaman onların yerine geçerek karar alamaz.
Bu temel ilkeye getirilen önemli bir istisna ise (Md.9) yerel yönetimler, Anayasa hükmüne ters düşerek, merkezi yönetimin sıradüzensel astı durumuna getirilmektedir. Buna göre, kamu yapıları ile ilgili imar planı değişiklikleri, yangın, deprem vb. ile Toplu Konut ve Gecekondu Kanunu'nun uygulaması amacıyla yapılacak imar planları, birden fazla belediyeyi ilgilendiren metropolitan imar planları, içerisinden veya civarından demiryolu veya karayolu geçen, hava meydanı bulunan, havayolu ve denizyolu bağlantısı bulunan yerlerdeki imar planlarının doğrudan doğruya Bakanlıkça yürürlüğe sokulacağı hükmü getirilmiştir. Bu durumda, Akıllıoğlu'nun haklı olarak belirttiği gibi, "onayın kaldırılmasının ne anlama geldiği, ya da yenilik olup olmadığı sorulabilir."(Akıllıoğlu,1982:96).
"Liberal" yönetim bununla da yetinmeyerek 1987 tarih ve 3394 sayılı yasaya eklenen bir madde ile Bakanlığın bu yetkisi çok daha genişlemiş, Büyükşehir Belediyeleri de dahil bütün belediyelerin her ölçekteki planlarını değiştirmeye, ada ve parsel bazına kadar inerek imarla ilgili kararlar almaya Başbakanın onayı ile geçici olarak B.I.B.nı yetkili kılmıştur.
Ekte sunulan " Türkiyede Planlama Sistemi" tablosundan da görüleceği gibi 1983 yılı sonrası düzenlemelerle merkezi yönetime fiziksel planlama alanında çok geniş yetkiler verilmiştir. Afet bölgeleri, özel çevre koruma bölgeleri, turizm bölgesi olarak tespit edilen tüm alanlar, köy yerleşme alanları, ulusal parklar, toplu konut alanları, GAP bölgesindeki kentler için yapılacak planlamaişlerinin, tümüyle merkezi yönetim organlarınca gerçekleştirileceği hükme bağlanmıştır. Bu geniş yetkilere bir de yukarıda belirtilen istisna maddeler eklenince, ülkedeki tüm fiziksel planlama faaliyetlerinin merkezi yönetimce doğrudan veya "gerekli gördüğü hallerde" gerçekleştirebileceği sonucu çıkmaktadır.
Özetle, 1983 sonrasının sözde liberal dönemi, bırakalım güçlü, demokratik, özerk yerel yönetimler oluşturmaya yönelik politikalar getirmeyi, demokratik haklara önemli sınırlamalar getiren 1982 Anayasa'sının merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerinde sadece vesayete dayalı denetim yetkisi olduğu hükmünü bile gözardı ederek, onların yerine geçerek kararlar almayı yasa maddelerine yerleştirmiştir. Bu anlamda, son dönemin zaman zaman savunulduğunun tersine, merkezi yönetimin yetkilerini sınırlayıcı politikalar geliştirdiğini söylemek kanımızca gerçekci bir saptama olmaktan uzaktır.
  1   2   3   4

sosyal ağlarda paylaşma



Benzer:

Tarihsel perspektiF İÇİnde tüRKİYE\Yerel yönetim ve özellikleri

Tarihsel perspektiF İÇİnde tüRKİYE\Ek-1 acil durum yönetim merkezi

Tarihsel perspektiF İÇİnde tüRKİYE\Türk bütçe sisteminde bütçenin hazırlık aşamasında; harcamacı kuruluşların...

Tarihsel perspektiF İÇİnde tüRKİYE\Borç Kıskacında Türkiye Ekonomisine Tarihsel Bir Bakış

Tarihsel perspektiF İÇİnde tüRKİYE\2-Yönetim sistemi ne demektir?

Tarihsel perspektiF İÇİnde tüRKİYE\YÖnetim kurulu toplanti tutanağI

Tarihsel perspektiF İÇİnde tüRKİYE\YÖnetim kurulu toplanti tutanağI

Tarihsel perspektiF İÇİnde tüRKİYE\Fakülte yönetiM ÖRGÜTÜ ve kurullar

Tarihsel perspektiF İÇİnde tüRKİYE\YÖnetim organizasyon (ders notlari)

Tarihsel perspektiF İÇİnde tüRKİYE\İş Yönetim Sistemi Kitabı (basıldı)


Ekonomi




© 2000-2018
kişileri
e.ogren-sen.com